La intervención del puerto de Ushuaia dejo al descubierto un accionar del gobierno nacional,
que, tal vez, podría haberse realizado siguiendo otro tenor. Acompáñenos en este artículo
donde intentamos develar las implicancias de tamaña decisión.
En estos días, vinimos siguiendo minuto a minuto el drama que ocurría en el puerto de Ushuaia, una pulseada entre el Gobierno Nacional y el Provincial, luego de que el Secretario de la Unión Personal Superior Ferroviario de Tierra del Fuego y otros actores y entidades que nuclean la actividad portuaria local denunciaran y manifestaran su preocupación por el destino de la recaudación de la Administración Portuaria (A.P.), la cual fue, en parte, dirigida a un Fondo Especial creado por ley provincial para el pago de la Deuda de la Obra Social del Estado Fueguino y serias irregularidades que la afectaban (motivo citado en los párrafos 1 y 2 de los considerandos de la Resolución).
Asimismo diferentes informes producidos en el marco de la investigación por la denuncia del gremio y actores portuarios, determinaron que existía un deterioro significativo en sectores estructurales del muelle comercial, especialmente en el sitio 3 (signos de desgaste de las defensas del muelle, deformaciones en elementos de amarre, etc), la obsolescencia y discontinuidad de sistemas de protección contra incendios, carencias en señalización y alumbrado, deficiencias en el control de ingresos y egresos de tránsito pesado y drenaje pluvial e insuficiente programación de mantenimiento preventivo, entre otras carencias y deficiencias enumeradas en los párrafos 20 a 24. Esto motivó la suspensión de la habilitación del puerto (art. 1°), intervención administrativa de la Administración Portuaria por parte de la misma Agencia (art. 2°), la suspensión de la ejecución del artículo 1° (art. 3), el otorgamiento de la facultad a la Gerencia de Coordinación Técnica de la misma A.N.P.yN. a que ejecute la suspensión de la habilitación del puerto en caso de que la intervención no pueda ser ejecutada correctamente (art. 8), entre otros artículos que no hacen a la cuestión.
¿Es esto correcto? ¿La A.N.P.yN. tiene suficientes prerrogativas como para tomar una
determinación así?
El artículo 23 del Decreto Reglamentario N° 769/1993 faculta a la Autoridad Portuaria Nacional (en este caso la A.N.P.yN. como sucesora de la Subsecretaría de Puertos, Vías Navegables y Marina Mercante) a sancionar a las administraciones portuarias que cometan algunas de las faltas enumeradas en el artículo citado, estas sanciones pueden ser la “Suspensión de la Habilitación por Tiempo Determinado” y la “Caducidad de la Habilitación”, también otorga a la Autoridad de Aplicación la capacidad de intervenir las administraciones portuarias en caso de que se “halle en juego el interés público”.
La determinación del interés público está en cabeza del Estado (1), y en este caso, una «agencia» de éste determinó que era de interés público el intervenir el puerto de Ushuaia por los motivos citados anteriormente. Y es aquí donde entran en juego el principio de razonabilidad. Basándonos en los considerandos de la resolución de la Agencia, se puede apreciar que el acto administrativo hace hincapié en la Ley Provincial 1.596 y en cómo la creación del Fondo para el Pago de la Deuda de la Obra Social del Estado Fueguino, financiado por el superávit financiero producido por el Puerto de Ushuaia, correspondiente a los ejercicios de los años 2024 y 2025, desnaturaliza el convenio de transferencia de
puertos Nación–Provincia firmado con la provincia de Tierra del Fuego, contrariando especialmente la cláusula séptima del referido Convenio, que establece como obligación que los ingresos del puerto sean contabilizados de manera independiente de las rentas generales provinciales y aplicados exclusivamente a cubrir gastos de administración, operación, capacitación e inversiones vinculadas a la actividad portuaria, orientadas a asegurar una mayor eficiencia, optimizar costos y tarifas y beneficiar al comercio interior y exterior.
En principio, la determinación de la afectación al interés público parecería ser patente. Pero el principio de razonabilidad exige que toda ley, decreto o acto administrativo sea justo, proporcionado y no arbitrario, limitando la potestad de los poderes públicos para que sus medidas se ajusten a los derechos y garantías constitucionales.
Si el fin es proteger el fondo portuario, ¿es necesaria la intervención total o bastaba con una acción judicial donde se solicite la traba de un embargo sobre las cuentas de la Dirección Provincial de Puertos o una cautelar de no innovar? Podríamos argumentar que en este caso, no quedaba otra manera más rápida de proteger el activo portuario sino a través de la propia intervención que frene y retrotraiga los actos de la anterior gestión, pero es en este momento donde debemos considerar que anteriores intervenciones fueron dictadas en momentos de gran conmoción, donde la integridad de las instituciones gubernamentales estaba gravemente afectada y debía restablecerse el orden institucional.
La intervención siempre fue y es una medida de ultima ratio. Sin embargo, no es así en el caso que nos trae a análisis, ya que el gobierno provincial dictó una norma que disponía de dinero proveniente de la actividad del puerto de Ushuaia en contravención de lo estipulado en el convenio de transferencia. Existe un acto jurídico potencialmente lesivo, pero no se aprecia en la realidad fáctica que exista un estado grave de conmoción o una afectación de la institución que pueda habilitar la aplicación de dicha medida extraordinaria, más aún cuando el puerto continuaba operando con normalidad y su actividad no se veía potencialmente afectada aún con la disposición de fondos realizada por la Ley 1.596. Esto denota una clara contradicción con el principio de razonabilidad.
Existen formas menos lesivas y arbitrarias de hacer entrar en razón a una provincia. El medio más ortodoxo: una acción judicial. En este caso, la Agencia debería haber interpuesto una acción ante la Corte Suprema de Justicia para declarar inconstitucional el artículo que afecta los intereses portuarios en conjunto con una medida cautelar de no innovar o suspensiva a fin de paralizar los efectos del artículo 12 de la Ley Provincial, incluso solicitar embargos e inhibiciones, que tendrían un efecto mucho más contundente.
Además que la práctica profesional administrativa nos enseña que la aplicación de las sanciones siempre van de menor a mayor gravedad en favor del administrado (en este caso la Administración del Puerto de Ushuaia), por lo que el ir por la mayor sanción parece totalmente desacertada, máxime cuando existen remedios judiciales que pueden dar solución al problema de fondo. Porque como mencionamos anteriormente, la A.P. no se encuentra comprometida de manera insalvable ni existe conmoción grave dentro de la misma que avalen la toma de una decisión tan drástica como lo es la intervención, dicho
proceder estaría viciado prima facie por un vicio de exceso de medios.
Por otro lado, profundicemos en el art. 23 del decreto reglamentario de la Ley 24.093, ¿no vulnera la previsión establecida en el art. 99 inc. 2 de la Constitución Nacional? El mismo indica que el presidente de la nación “Expide las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias”. Si nos atenemos estrictamente a esto, tanto en su origen como en su modificación por la Ley N° 27.445, el artículo 23 inciso a de la Ley de Actividades Portuarias prevé sanciones de suspensión de la habilitación por tiempo
determinado, caducidad de la habilitación (Ley 24.093 sin modificación), multas pecuniarias que ascienden a diferentes montos dependiendo de la gravedad y cese temporario de las operaciones de uno (1) a treinta (30) días corridos con la modificatoria. Dicho texto en ninguna de sus versiones habilita la intervención de administraciones portuarias, cosa que sí sucede en el decreto reglamentario 769/93. En caso de prosperar una acción de inconstitucionalidad por exceso reglamentario del artículo 23 del citado decreto, la presente intervención pasaría a ser ilegítima e ilegal, y todos sus actos serían nulos (doctrina del fruto del árbol envenenado). Desde un punto de vista axiológico, es importante el respeto por el
ordenamiento federal que prima en un sistema republicano como el nuestro.
Este accionar intempestivo de la A.N.P.yN. sienta un nefasto precedente que debería preocupar a todas las A.P. del país y las provincias que legislen sobre sus puertos, y es que cualquier acto que las mismas realicen y no se encuadre dentro de los lineamientos establecidos por la normativa o el poder de discrecionalidad del ejecutivo, no será corregido de manera gradual, siguiendo un principio de razonabilidad, o se utilizarán las herramientas judiciales necesarias para encauzar el comportamiento que pueda considerarse lesivo. Por el contrario, cualquier accionar será potencialmente recibido con todo el peso de la ley, acarreando la irrazonabilidad en la misma. Porque se demuestra que el accionar es
netamente invasivo cuando analizamos el artículo 1°, 3° y 8° de la Resolución 04/26.
En el temperamento de la Agencia, no podemos más que sostener que existe una contradicción severa entre lo que sostiene y la realidad fáctica de los hechos. Si realmente el puerto se encontrara en un estado que amerite una intervención, ésta debería ser interpuesta a los fines de sanear las situaciones que tornan deficiente a la infraestructura portuaria manteniendo la suspensión, a menos que el puerto mágicamente se encuentre en condiciones de operación óptimas mientras esté intervenido, que es lo que nos da a entender el artículo 8°, que dice que “faculta a la GERENCIA DE COORDINACIÓN TÉCNICA para que haga efectiva de manera inmediata la suspensión de la habilitación del Puerto de Ushuaia, Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur dispuesta en el artículo 1°, frente a la eventualidad de que la intervención administrativa ordenada por el artículo 2° de la presente medida, no pueda ser ejecutada correctamente”.
Dicho proceder no solo demuestra que existe una contradicción alarmante en los fundamentos que sirven de soporte a la Resolución 04/26, sino que también podrían acarrear consecuencias graves para el comercio marítimo. Veamos un ejemplo: la falta de seguridad jurídica que transmite este acto administrativo de la Agencia haría que las pólizas de seguros de los buques que decidan operar en el puerto de Ushuaia aumenten, pero ¿por qué? Supongamos que un buque sufre una avería por el mal estado de los pilotes o las deformaciones en los elementos de amarre, ¿quién respondería por el daño sufrido? La lógica jurídica nos dice que, en principio sería el Estado Nacional quien respondería (por ser
la A.N.P.yN. quien se encuentre interviniendo el puerto), y en este caso no habría limitación de responsabilidad por ser el daño producto del mal estado de la instalación y no de un abordaje con otro buque. En un caso así, existiría una miríada de argumentos de una y otra parte para intentar excluir su responsabilidad en el hecho (ni provincia ni nación querrían afrontar un juicio de esas características), y las aseguradoras aumentarían sus pólizas en previsión de litigios extensos y costas descomunales.
Finalmente podemos agregar que este acto es una flagrante desviación de poder, ya que la Agencia, como heredera de la Subsecretaría de Puertos, Vías Navegables y Marina Mercante, debe velar por la ejecución de la política portuaria nacional y no actuar como un órgano para judicial que juzgue las decisiones soberanas de las provincias, independientemente de si las mismas son acordes o no al ordenamiento jurídico.
De suceder una cuestión así en una A.P. dentro de su ámbito de control, la Agencia debería hacer las pertinentes denuncias judiciales, utilizar las herramientas procesales adecuadas para frenar el acto que considera lesivo y dejar en manos de la justicia la resolución del conflicto. Actuar de otro modo es un avance peligroso sobre la independencia de los poderes provinciales y un golpe letal a la seguridad jurídica. El comercio internacional requiere puertos con administraciones estables, no sujetos a intervenciones intempestivas basadas en interpretaciones reglamentarias extensivas. Sin respeto por las formas, el puerto de Ushuaia deja de ser un nodo logístico confiable para convertirse en un escenario de incertidumbre donde el derecho de la navegación termina subordinado al arbitrio
administrativo.
Desde una dimensión política, este escenario trasciende el mero conflicto administrativo para develar una renovada y peligrosa tensión en la arquitectura del federalismo argentino.
La utilización de organismos técnicos y de seguridad como instrumentos de disciplinamiento financiero sobre las provincias marca un quiebre en el espíritu de descentralización que inspiró la reforma portuaria de los años noventa. En un contexto de marcada asimetría económica, la ‘tecnificación’ de la intervención federal —disfrazada aquí de fiscalización operativa— se presenta como un mecanismo de presión que erosiona la autonomía política de los estados subnacionales, reduciendo el pacto federal a una relación de tutela jerárquica. Este caso no es solo una pulseada por fondos; es el síntoma de una vocación
recentralizadora que, de consolidarse, transformará a los puertos provinciales en meras delegaciones administrativas del poder central, quedando la autonomía de las provincias supeditada al arbitrio y la conveniencia de la coyuntura política de turno.
A este complejo escenario se suma un suceso que, aunque carece de vinculación oficial explícita con la medida administrativa, añade una inquietante capa de incertidumbre al contexto local: el aterrizaje en Ushuaia de logística aérea perteneciente al Departamento de Defensa de los Estados Unidos. Si bien se desconoce la misión oficial y la identidad de los integrantes de dicha operación, la mera coincidencia temporal entre la intervención del puerto y movimientos logísticos militares de una potencia extranjera no hace más que profundizar la sensación de opacidad que rodea a la Resolución 04/26. Esta falta de
información oficial no solo alimenta las sospechas de una recentralización estratégica de la ‘Puerta a la Antártida’, sino que confirma que la intervención, al eliminar la mediación de las autoridades provinciales, ha dejado la gestión de activos críticos en una zona de discrecionalidad absoluta, alejada del escrutinio de los controles locales.
En síntesis, la Resolución 04/26 de la A.N.P.yN. representa una ‘huida’ del derecho administrativo ortodoxo. Al pretender subsanar una desprolijidad financiera provincial con una intervención de dudosa constitucionalidad, la Nación no solo transgrede el federalismo, sino que se coloca en una posición de vulnerabilidad civil sin precedentes. La seguridad de la navegación no puede ser el ‘comodín’ para anular la división de poderes, ni la excusa para generar zonas de opacidad institucional que faciliten movimientos estratégicos alejados del control de las autoridades locales.
Habiendo analizado todas las cuestiones, nos queda concluir que esto es una prueba piloto del Gobierno Nacional para evaluar las reacciones ante el uso de organismos de contralor como herramientas de disciplinamiento y apropiación de enclaves críticos. No podemos permitir que la voluntad centralizadora, amparada en una ‘emergencia’ técnica que la propia falta de lógica resolutiva demuestra dudosa, sea el faro que guíe las decisiones administrativas. La soberanía provincial debe ser defendida en los ámbitos correctos del sistema republicano y federal. Si la lógica jurídica se tomó un sabático, es hora de que la Justicia la traiga de vuelta antes de que el precedente erosione la confianza internacional en nuestros puertos. El federalismo portuario no es una concesión de la Nación; es un mandato constitucional que no admite excepciones reglamentarias.
1 Conf. David Ernesto Kronzonas. “Algunas consideraciones en torno al interés público en la Argentina ”. Editorial SAIJ – INFOJUS. Id SAIJ: DACF230041
Por: Dr. Roberto Benítez Leto