Desde la inclusión en la llamada “Ley ómnibus”, la privatización de la Administración General de
Puertos ha tenido muy poca repercusión en los medios de comunicación. Para el pueblo
argentino, más preocupado por otras cuestiones planteadas en el proyecto y que afectan de
manera inmediata su estilo y calidad de vida.
La cuestión de la A.G.P. parece lejana y hasta desconectada de su realidad. Para el Foro de Intereses Marítimos, el tema portuario es prioritario. Por los puertos pasa la economía de un país.
Es por ello, que ha elaborado un documento que describe brevemente la propuesta promovida
por el Gobierno del presidente Milei, titulado “30 años no es nada”. El trabajo sigue con los
antecedentes de la reorganización portuaria llevada a cabo desde el año 1990, la demostración
del desapego de los poderes Ejecutivo y Legislativo al cumplimiento de la normativa dictada por
ellos mismos de hace 30 años, además de las oportunidades desaprovechas por el Gobierno
Nacional y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Finalmente, se presentan casos similares al
propuesto por el Gobierno Nacional, algunos de los recaudos que el marco regulatorio debiera
contener y comentarios sobre la comunidad portuaria como elemento dinamizador de la
economía nacional, aportando a la cadena de suministro.
Los participantes en la elaboración del documento para el FOIM han sido:
Luis Musolino, Roberto Benítez Leto, Norberto Ísola y Juan Chimento
Este trabajo analiza las normas creadas en materia portuaria en general y lo referido a la
Administración General de Puertos S.E. (AGP S.E.) en particular, y su cumplimiento (o falta de
él). Como se verá más adelante, se han creado normas razonables que no han sido cumplidas
por sus creadores y tampoco por los funcionarios que los sucedieron en la función pública.
El proyecto de Ley de Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos contiene el
listado de las empresas del Estado sujetas a privatización en el Anexo I.
A 30 años vista del inicio de la metamorfosis, se propone transformar a AGP S.E. en una sociedad anónima, para posteriormente, abrir su capital total o parcialmente a la inversión privada.
El fundamento indica que: Atendiendo la necesidad de concentrar la actividad del Estado en sus
funciones esenciales, se dispone la privatización de determinadas empresas públicas en el marco
de la Ley N°23.6961 de Reforma del Estado, para generar mayor competencia y eficiencia
económica, reducir la carga fiscal, mejorar la calidad de los servicios, promover la inversión
privada y profesionalizar la gestión de las empresas. La AGP S.E. figura en el Anexo I de dicha ley
subtitulado Concesión total o parcial de puertos o instalaciones portuarias principales o
accesorias. No menciona la venta de puertos ni de la AGP S.E.
Retornando al proyecto de ley impulsado por el actual Gobierno Nacional, en su artículo 8° se
declaran sujetas a privatización en los términos de la Ley N°23.696 las empresas y sociedades de
propiedad total o mayoritaria estatal enumeradas en su Anexo I (lo que incluye AGP S.E.).
Por su parte, en los considerandos del Decreto 70/23 se manifiesta que es necesario modificar
el status jurídico de las empresas públicas, reconvirtiéndolas en sociedades anónimas, acordes
al régimen de la Ley General de Sociedades. Se justifica así la desaparición de las Sociedades del
Estado reguladas por la Ley N°20.705, las Empresas del Estado previstas en la Ley N°13.653 y las
Sociedades de Economía Mixta mencionadas en el Decreto – Ley N° 15.349.
El DNU 70/23 establece en sus artículos 48 a 52 que las sociedades o empresas con participación
del Estado, cualquiera sea el tipo o forma societaria adoptado, se transformarán en sociedades
anónimas y estarán sujetas a todos los efectos a lo dispuesto en la Ley General de Sociedades
N°19.550, T.O. 1984 y sus modificatorias en igualdad de condiciones con las sociedades sin
participación estatal, y sin prerrogativa pública alguna. Finalmente, otorga un período de
transición de 180 días para que la Autoridad de Aplicación aplique el artículo 48 y se inscriba a
las sociedades transformadas en los Registros Públicos de Comercio que correspondan.
LOS ANTECEDENTES
El Decreto 817/92 creó la Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables y dispuso la disolución de
la Administración General de Puertos, S.E., lo que se efectivizaría una vez privatizados,
transformados o transferidos los puertos que se encontraban bajo su administración. El último
de ellos fue el puerto viejo de Formosa, a mediados de los años 90.
La Ley N°24.093/92 de Actividades Portuarias fue observada parcialmente por el Poder Ejecutivo
Nacional. El Decreto N°769/93, aprobó su reglamentación. Nos interesa analizar la transferencia
de los puertos que estaban bajo la órbita de la AGP S.E. Muy poco se ha hecho en estos 30 años
para el cumplimiento de las normas citadas en relación con la situación jurídica de la AGP S.E.
que, desde julio de 1989 se encuentra intervenida3 por el Poder Ejecutivo Nacional. La norma
preveía una duración de 180 días, que por sucesivas prórrogas se continuó hasta la actualidad,
cumpliendo 34 años. Los motivos podrían ser:
➢ Conveniencia política
➢ Inacción de los funcionarios públicos, por considerar que no era un tema prioritario.
➢ La atractiva facturación de la AGP S.E. (Según algunos medios periodísticos y la opinión
no publicada).
Lo concreto es que no se ha cumplido la manda de la Ley N°24.093 y su decreto reglamentario
—redondeando, en los últimos 30 años— sin muestras de reproche a los funcionarios
responsables por el desapego a la legalidad. Si hubiera habido reparos para crear la
Administración Puerto Nuevo S.A. tuvieron oportunidad de modificar el decreto reglamentario
por otro que sostuviera la decisión del cambio. Ello da a entender que los poderes del Estado
tuvieron otras tareas más importantes o urgentes, que velar por el cumplimiento de las leyes
(especialmente los legisladores con respecto a lo votado sobre tablas por ellos mismos).
El artículo 11 de la Ley N°24.093 estableció la transferencia a título gratuito del dominio y la
administración portuaria a las provincias y/o a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires
Todas las provincias pidieron la transferencia de los puertos situados en sus territorios .
El proceso de la Reorganización portuaria, en el marco de la Reforma del Estado, se inició con el dictado
de los decretos 2074/1990 y 906/1991.
El Decreto N°1029/92 observó la transferencia del puerto de Buenos Aires a la entonces
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, aduciendo cuestiones de competencia, que para
ese tiempo fueron razonables, aunque opinables. El Estado Nacional se reservó la conducción y
la ejecución de las licitaciones en terminales de contenedores del puerto de Buenos Aires para
la privatización de los servicios portuarios, incluidas las obras destinadas a la mejora en la
prestación de esos servicios.
El artículo 12 de la Ley N°24.093 estableció que para los puertos de Buenos Aires, Rosario, Bahía
Blanca, Quequén y Santa Fe, la transferencia de dominio se efectuaría si previamente hubieran
constituido sociedades de derecho privado o entes públicos no estatales para hacerse cargo de
la administración de dichos puertos. Se ordenaba que dichos entes se organizarían asegurando
la participación de los sectores particulares interesados en el quehacer portuario. Se estableció
que las provincias y los municipios del lugar de asentamiento del puerto también tendrían
participación en los entes que se harían cargo de los mismos. Un detalle importante es que la
ley ordenó que el producto de la explotación portuaria debe ser invertido en el mismo puerto,
de acuerdo con lo establecido en el estatuto respectivo.
El artículo 24 derogó la parte del Anexo I de la Ley N°23.696 referida a la AGP S.E.,
descentralización y provincialización. Concesión total o parcial de puertos o instalaciones
portuarias.
El artículo 12 del Decreto 769/93 estableció que en el caso del puerto de Buenos Aires, su gestión
y administración se dividiría en tres:
1) Puerto Nuevo
2) Puerto Sur
3) Puerto Dock Sud
Aclara que la administración del sector designado como Puerto Nuevo estaría a cargo de la
sociedad Administración Puerto Nuevo S. A. a crearse. El puerto Dock Sud sería transferido a la
provincia de Buenos Aires a su pedido, conforme a lo dispuesto por el artículo 11 de la Ley N°
24.093. Nada de lo establecido para la AGP S.E. fue cumplido, salvo la cesión del Puerto Dock
Sud a la provincia de Buenos Aires.
Las provincias de Buenos Aires y Santa Fe conformaron por leyes y decretos provinciales los
entes públicos no estatales para los puertos de Bahía Blanca y Quequén, denominados
consorcios de gestión, y entes de administración portuaria para los puertos de Rosario y Santa
Fe. Esta provincia, por decisión propia, creó los entes de administración de los puertos de Villa
Constitución y Reconquista, reafirmando la línea descentralizadora del gobierno nacional.
La provincia de Buenos Aires fue más lenta en este proceso, pero en la actualidad, todos los
puertos estatales se administran por consorcios de gestión, a pesar de las declaraciones en
sentido contrario de la primera Ministra de Gobierno de la administración del Lic. Axel Kicillof.
Otras provincias también adhirieron a la descentralización.
Tras cumplirse los procesos previstos, solo restaba la cesión del puerto de Buenos Aires a la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, una vez conformada una sociedad de las contempladas en
la ley 19.550 o un ente público no estatal.
El Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires solicitó el traspaso del puerto en varias ocasiones, con
la negativa de la Nación, independientemente del partido político que la gobernaba. La Ciudad
de Buenos Aires tiene su Constitución desde 1996, por lo que habrían quedado allanados los
argumentos en contra de dicha transferencia a la Ciudad.
Preguntado el Interventor en AGP S.E. designado por el gobierno de la Alianza sobre la situación
del Puerto de Buenos Aires y su probable pase a la Ciudad Autónoma de Buenos Ares, su
respuesta fue que el puerto era de la Nación y de la Ciudad. Una respuesta ambigua. La decisión
no pasaba por él.
Tras la crisis política de 2001, el Dr. Eduardo Duhalde asumió interinamente el Poder Ejecutivo
Nacional, no mostrando intención de ordenar la situación jurisdiccional del puerto de Buenos
Aires. Se quitó el aditamento “en liquidación” en la denominación de la AGP S.E. para que
continuara con las funciones establecidas en su Estatuto y en otras normas.
El Dr. Néstor Kirchner ejerció la presidencia de la Nación entre el 25 de mayo de 2003 y el 10 de
diciembre de 2007 sin llevar a cabo acciones concretas para el traspaso del puerto cumpliendo
con la legislación vigente. Tampoco se cumplió con la creación de la Administración Puerto
Nuevo S.A.
El Ing. Mauricio Macri se hizo cargo de la jefatura de gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires durante los períodos 2007 – 2015, realizando varias solicitudes para la cesión del puerto a
la ciudad sin respuesta acorde a la ley por parte del Poder Ejecutivo Nacional. A partir de
diciembre de 2015 y hasta 2019, la Ciudad de Buenos Aires y el Gobierno Nacional eran del
mismo espacio político. Sin embargo, el puerto continuó en la jurisdicción nacional.
En consecuencia, el Gobierno Nacional no creó la Administración Puerto Nuevo S.A. y tampoco
fue cedido el puerto a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Esta última no logró que la medida
establecida se concretara. Y lo más relevante, la Administración General de Puertos dejó de ser
una Administración General y no administra otros puertos que el de Buenos Aires. (Puerto
Nuevo y Puerto Sur).
A poco más de 30 años de las leyes y decretos citados, es una buena oportunidad para no
desconocer lo que establecen las normas y cumplir con la cesión del dominio y administración
del Puerto de Buenos Aires a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que es lo que manda la Ley
N°24.093.
Otra opción, que resultaría más eficaz para la convivencia de distintos sectores, todos con
intereses en el puerto, sería la creación de un ente público no estatal o una sociedad anónima,
para la Administración Puerto Buenos Aires, integrando a representantes de la Nación, la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, los gremios y asociaciones profesionales con relación a las
actividades que se desarrollan en el puerto, y los particulares con intereses directos e indirectos
en el puerto de Buenos Aires.
Tomando como ejemplo los modelos de gobernanza en el mundo, se considera que si los
funcionarios argentinos cumplieran con la legislación, podrían optar por la manda legal vigente
o por la propuesta del Lic. Javier Milei enviada recientemente al Congreso Nacional.
Seguidamente se presenta una breve descripción de los modelos europeos y de América Latina,
que también se aplican en los puertos de Asia y de los Estados Unidos.
Puertos Europeos
ITALIA: 15 puertos gestionados por Autoridades Portuarias bajo control estatal.
FRANCIA: 7 puertos principales (grandes puertos marítimos) de importancia nacional bajo
control estatal establecido por ley. El resto de los puertos pasan a control Departamental.
ESPAÑA: 46 puertos relevantes (de interés general) gestionados por 28 Autoridades Portuarias
en un régimen de coadministración del Estado a través de Puertos del Estado y las Comunidades
Autónomas.
ALEMANIA: Los puertos principales (Hamburgo y Bremen) son gestionados a través de
compañías específicas, siendo los “lender o titulares de las tierras” sus principales accionistas.
BÉLGICA: Los puertos de Amberes, Ostende y Gante son de propiedad municipal. El puerto de
Zeebrugge, está gestionado por una compañía participada de la Región Flamenca, el Municipio
de Brujas y el sector privado.
PAISES BAJOS: Los puertos principales están gestionados a través de compañías de propiedad
municipal. la Autoridad Portuaria de Rotterdam es una “corporación de gobierno” con dos (2)
socios; el Municipio y el Estado de Países Bajos.
Puertos en América Latina
El modelo landord es el dominante en la Gobernanza Portuaria, con autoridades portuarias
locales, nacionales o con agencias u organismos a nivel nacional.
PANAMÁ, PARAGUAY, NICARAGUA, URUGUAY, HONDURAS Y REPÚBLICA DOMINICANA:
utilizan el esquema de una sola agencia o empresa nacional para administrar todo su sistema
portuario estatal.
MÉXICO, ECUADOR, CHILE Y ARGENTINA: han optado por un esquema de autoridades o
administraciones locales autónomas para cada uno de sus puertos. Sin embargo también han
asignado a una secretaria de estado algunas funciones de autoridad portuaria nacional.
COLOMBIA Y PERÚ: se caracterizan por utilizar un esquema de múltiples agencias a nivel
nacional a través de la cuales distribuyen las funciones de autoridad portuaria nacional.
BRASIL: es similar a los países anteriores con administraciones portuarias autónomas para sus
puertos.
En definitiva, está visto que no hubo apego a las normas y tampoco se quiso modificarlas,
dándole al Puerto de Buenos Aires la Autarquía necesaria para un buen funcionamiento.
Si se descarta la cesión del Puerto de Buenos Aires a la Ciudad, dado que no hubo voluntad
concreta de ambas partes para que ello sucediera y no haber modificado el status jurídico de la
Administración General de Puertos, Sociedad del Estado, se ha llegado a que el nuevo gobierno
nacional decidió la transformación en sociedad anónima y la posterior venta de los activos que
le pertenecen.
En nuestro país, la descentralización portuaria ha sido muy importante y cumplido una etapa,
caracterizada por la transferencia de funciones y responsabilidades de la Nación a autoridades
locales, pero también ha demostrado el desinterés del Gobierno Nacional en materia de fijación de políticas.
De insistir en la privatización total de AGP SE abriendo el capital accionario a quien quiera
participar, es bastante riesgoso por el resultado que pudiera darse.
A modo de conclusión, la decisión del Gobierno Nacional es en parte acertada, pero deben ser
aclarados los alcances, para despejar incertidumbres.
Los antecedentes en materia de privatización de puertos indican que lo más conveniente es
mantener la propiedad de los terrenos, adoptando el modelo landlord, pero lo que plantea el
proyecto de ley del presidente Milei, es el modelo private service port.
El modelo private service port significa la privatización de todos los activos, incluida la propiedad
del terreno, en tanto que el sector público mantiene el poder de supervisión regulatorio
establecido. El primer antecedente en la utilización de este modelo se remonta al año 1981, con
la privatización de todos los puertos británicos.
El caso del puerto de El Pireo. Grecia se vio obligada a desprenderse de activos para responder
a las ayudas económicas de la Unión Europea. Vendió a COSCO, uno de los concesionarios,
alrededor del 70% de las acciones por un tiempo de más de 30 años, reservando la propiedad.
Actualmente, es posible citar otros países, además de Argentina, que pretenden aplicar este
modelo de gobernanza; encontramos a Chile, Colombia, Malasia, México, Nueva Zelanda,
Filipinas y Venezuela. La literatura portuaria ofrece una alternativa al modelo, que se denomina
“terminalización”, que significa que los operadores de la terminal portuaria, asuman las
funciones de la autoridad portuaria.
Este es un modelo que seguramente generará tensiones al pretender enajenar un bien público,
y dependerá del marco regulatorio y de cómo se lleve a cabo.
En el año 2007 un estudio del Banco Mundial advertía y recomendaba que en el caso en que se
trate de una sociedad anónima, se la debe desposeer de la propiedad del terreno, pues la
propiedad privada puede generar acciones especulativas e incluso la desaparición del puerto
La justificación esgrimida por el Gobierno Nacional para la aplicación de este modelo está
descripta en el objetivo general expresado en el mensaje del proyecto de ley y en la presentación
del Capítulo de la Reforma del Estado. Es de aclarar que en los mismos no se visualiza un estudio
previo de planificación portuaria.
En donde prestar la mayor atención, es en las experiencias pasadas que, como consecuencia de
regulaciones laxas se den entre otras, las situaciones siguientes:
• un gran inversor adquiere el total de las acciones a un valor y luego las vende a un precio
muy superior;
• que se privilegie el negocio inmobiliario en detrimento del portuario;
• que los accionistas estén interesados en el rendimiento de sus participaciones
accionarias sin importarle los intereses de la función portuaria;
• que no se respeten los contratos previos a la toma de posesión por la nueva sociedad
anónima.
• que un operador portuario mundial adquiera el total accionario y discrimine a los
operadores concesionarios preexistentes.
Estas son algunas de las incógnitas que han de despejarse para beneficio de la Nación.
Independientemente de lo que suceda con AGP SE, cesión a la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires o creación de una sociedad anónima, debe pensarse en un salto cualitativo en el modelo
de gobernanza, dado que un puerto como el de Buenos Aires constituye una parte importante
de la cadena de suministros, que es lo que lo califica ante los navieros globales.
El concepto de comunidad portuaria es clave para que muchas de las decisiones a futuro, tengan
el mejor de los resultados.
Buenos Aires, 1° de febrero de 2024