Por Agustín Barletti – La Procuraduría de Investigaciones Administrativas fue contundente al desnudar las graves falencias de un procedimiento que está llamado a fracasar desde su inicio.
Integrante de la Procuración General de la Nación, la Procuraduría de Investigaciones Administrativas (PIA) es un órgano especializado en la investigación de hechos de corrupción y de irregularidades administrativas cometidas por agentes de la Administración Nacional. Luego de una denuncia efectuada hace un mes por la Coalición Cívica, y tras un sesudo análisis, la PIA emitió un dictamen que podría considerarse lapidario para el proceso de licitación de la hidrovía.
Las irregularidades del pliego licitatorio que denuncia la PIA en su Dictamen del 11/02/2025 son las siguientes:
• Falta de intervención del Ministerio de Economía de la Nación: se omitió la intervención del Ministerio de Economía, que es la autoridad de aplicación de la Ley N° 17.520, en la elaboración y aprobación de los pliegos de bases y condiciones particulares.
• Dictamen jurídico previo deficiente: el mismo no analizó adecuadamente el cumplimiento de los procedimientos esenciales previos y se limitó a una relación de antecedentes. No se realizó un análisis exhaustivo de las cuestiones fácticas y jurídicas implicadas en la consulta.
• Conformación de la comisión evaluadora: no se acreditó fehacientemente la idoneidad de los miembros de la comisión evaluadora, ni de los titulares ni de los suplentes. Algunos miembros ya habían participado en procedimientos anteriores cuestionados. Con relación a este último aspecto, la PIA destacó que varios miembros participaron como evaluadores en la Licitación Pública 13/2021 convocada por AGP, recomendando la adjudicación a Compañía Sud Americana de Dragados S.A., lo cual fue cuestionado y observado por la PIA oportunamente.
A su vez, advirtió que Ariel Cherubini suscribió un informe técnico como Gerente de Planeamiento e Infraestructura de la ex AGP, en el que analizó las ofertas desde el punto de vista técnico, concluyendo que la única oferta que cumplía con los requisitos técnicos era Compañía Sudamericana de Dragados S.A.
• Plazo para la presentación de ofertas: el plazo para la presentación de ofertas, cuyo vencimiento operará mañana 12 de febrero de 2025, teniendo en cuenta que la licitación se llamó por Disposición del 19 de noviembre de 2024, se considera exiguo dada la importancia del objeto a licitar la envergadura económica. La PIA destacó que se presentaron múltiples impugnaciones por parte de los potenciales oferentes contra el plazo establecido para preparar las ofertas y que es justamente la razonabilidad en el plazo para la presentación de ofertas, en una licitación de la magnitud como la presente, la que garantizará la efectiva competencia y concurrencia de oferentes, que derivará en una mayor posibilidad de éxito del procedimiento licitatorio, cuestión que se ve vulnerada en la actual licitación en curso.
• Plazo de concesión: se fijó en 30 años, prorrogable por 30 años más, sin justificación adecuada ni análisis de su conveniencia. En efecto, la PIA remarca lo manifestado por la Cámara Argentina de Mantenimiento de Vías Navegables y Dragados Ambientales: el plazo para concesionar no pude ser de más de 15 años, con una prórroga de 5 años. Más plazo generará monopolios y barreras de entradas sin ventajas para quienes pagan el peaje.
• Cesión del contrato: la posibilidad de ceder el contrato a un tercero que cumpla requisitos «similares» al cedente atenta contra el principio de igualdad, ya que podría permitir la participación de empresas que inicialmente no cumplían con los requisitos exigidos a todos los oferentes participantes del proceso licitatorio.
• Etapa de observación de proyectos de pliegos: no se abrió una etapa previa a la convocatoria para recibir observaciones al proyecto de pliego, a pesar de las numerosas críticas realizadas por distintos actores de la sociedad a los documentos de la licitación y la complejidad del objeto de esta. A su vez, en el año 2022 la PIA había recomendado en su Dictamen la importancia de la etapa de observación de proyectos de pliegos y la apertura de instancias de participación ciudadana. Por otro lado, la PIA destacó que la implementación de una etapa previa de observaciones al pliego ayuda a disipar cualquier escenario o terreno fértil de posibles sucesos de corrupción.
• Restricciones a la participación: se impusieron restricciones a la participación de Uniones Transitorias de Empresas (UTE), personas jurídicas controladas por estados soberanos y requisitos como la propiedad de seis dragas, sin justificación razonable que demuestre su relación con el objeto de la contratación. La PIA también destacó que en las licitaciones anteriores sí se permitió la participación de las UTEs y la presentación de oferentes que no cuenten con equipos propios. A su vez, remarcó que toda restricción, para ser considerada válida, debe encontrar adecuada y razonable fundamentación por parte de la Administración.
• Cláusula anticorrupción: la cláusula anticorrupción redactada en el pliego establece que se podrá compensar económicamente al concesionario incluso si se detecta corrupción, lo que contradice el objetivo de transparencia y lucha contra la corrupción.
La PIA sostiene que esta cláusula no parece garantizar la transparencia ni el cumplimiento por parte del Estado argentino de las obligaciones asumidas en las Convenciones en materia de lucha contra la corrupción.
• Límites a la posibilidad de impugnar: se limitó la posibilidad de impugnar la evaluación de cada sobre solo a quienes hayan sido sujetos de evaluación en la etapa correspondiente, restringiendo el derecho de todo oferente a la regularidad del proceso.
La PIA destaca que la restricción a la presentación de impugnaciones de oferentes excluidos afecta la tutela administrativa efectiva, más aún cuando lo hayan sido ilegítimamente. También remarca que en el pliego se impuso una garantía de impugnación de USD 10 millones, lo que atenta contra la gratuidad del procedimiento administrativo, la garantía constitucional de defensa y la tutela administrativa efectiva.
• Canon de la concesión: se estableció que el concesionario debe cancelar una deuda de USD 78,8 millones con proveedores actuales de la Vía Navegable Troncal, sin un listado detallado de los acreedores ni justificación de la deuda.
La PIA remarcó que no existe previsión alguna en el pliego respecto a qué sucede, cómo se aplica esta cláusula o cómo procederá la Administración para el caso de que alguno de los acreedores que ella tiene en cuenta, resulte ser concesionario, concluyendo que ello afecta al principio de razonabilidad y, en consecuencia, a los elementos finalidad y objeto de la Disposición N° SSPYV N° 34/2024.
• Estudio de impacto ambiental: el estudio utilizado es de 2011, desactualizado y no adecuado para las nuevas obras, omitiendo las modificaciones en los ciclos hidrológicos. Sostiene la PIA que “resultaría irrazonable, y por ende contradictorio a los fines buscados por la normativa ambiental, pretender que un informe con catorce (14) años de antigüedad puede servir de sustento para la realización de nuevas obras”. La PIA considera que es parte del procedimiento esencial y que no fue cumplido. A su vez, destacó que de acuerdo con lo establecido en el artículo 124 de la Constitución de la Nación, que determina el dominio originario de las provincias de los recursos naturales, se debe dar intervención a las provincias involucradas no siendo suficiente su participación mediante una mesa de trabajo.
• Mesa de diálogo interdisciplinario: no cumplieron su objetivo de participación ciudadana, con escasa participación, falta de debate y sin tratamiento efectivo de las propuestas. La PIA destacó que, de acuerdo con lo establecido en el Decreto 699/2024 el dragado es un servicio público y en consecuencia se debía cumplir con la participación ciudadana prevista en el artículo 42 de la Constitución de la Nación. A su vez, que se violó el acuerdo de Escazú -aplicable por existir materia ambiental- que garantiza la participación pública. La PIA destacó que en las reuniones celebradas de la Mesa de Integración Regional de la VNT “no se evidencia que esta mesa hubiera recibido ni emitido informes, recomendaciones formales, ni tampoco que se le diera tratamiento a las temáticas que incumben a sus actores”.
• Procedimiento de etapa múltiple: se detectó una deformación del procedimiento de etapa múltiple al establecer una evaluación global adicional a las evaluaciones de cada etapa, lo que afecta la lógica de este tipo de licitaciones. Además, la evaluación del plan de trabajo se dejó al arbitrio del funcionario, sin parámetros objetivos. Ejemplo de esto último es la evaluación del plan de trabajo de cada oferente “No se explicó ningún parámetro objetivo para asignar el orden de calificación, y tiene una incidencia del treinta y cinco por ciento (35%) del puntaje final técnico, conforme art. 29° PBCP del Sobre 2”. Por otra parte, la PIA destacó que la metodología prevista de “asignar un orden de mérito y en base a ello un puntaje preestablecido, no permite que propuestas similares obtengan un similar puntaje, con el agravante -ya mencionado- de que no se establecen qué parámetros van a ser utilizados para determinar la calificación, quedando ello al arbitrio del funcionario competente. Todo lo cual impactaría en el puntaje global de las ofertas, donde el puntaje final técnico presenta una fuerte incidencia”.
• Explicaciones posteriores al actuar de la Administración: la PIA remarca que no alcanza con que la Administración explique posteriormente por qué actuó de la manera en que actuó. Exige que la justificación de sus actos siempre debe ser previa y surgir del expediente administrativo a través del cual canaliza su accionar.
En efecto, recalcó que una justificación posterior -sea en sede administrativa o judicial-, carece de validez a los fines de resolver una irregularidad administrativa.
En conclusión, según la PIA, el pliego presenta una serie de irregularidades que afectan la transparencia, igualdad, concurrencia, razonabilidad y eficiencia del proceso licitatorio, comprometiendo el interés público.