Por Fabián Lugarini – Nuestro país posee enormes riquezas naturales estratégicas muy apetecidas a nivel internacional, lo que nos pone frente al dilema de saber cómo instrumentar su explotación. Naciones en situaciones similares, como Angola y Nigeria, han sufrido la denominada “maldición de los recursos” al no utilizar esa abundancia de recursos para impulsar sus economías. Pero otras, como Noruega y Brasil, han sabido sortear esa disyuntiva instrumentando políticas de industrialización y, por insólito que pueda parecer, Argentina se encuentra en condiciones similares a las de Noruega antes de iniciar la explotación de sus recursos hidrocarburíferos offshore, inclusive, en algunas cuestiones, mejor posicionada.
En la primera ronda de concesiones para la exploración y explotación hidrocarburífera offshore en Noruega (1965) las multinacionales petroleras tuvieron un claro predominio, quedando las empresas locales como Norwegian Oil Consortium (NOCO) y Norsk Hydro (controlada por el Estado Noruego) relegadas a una pequeña participación.
Sin embargo, desde el principio de este proceso hubo un acuerdo entre las fuerzas políticas noruegas para que no solo se explotara el recurso hidrocarburífero, sino también que la industria doméstica fuera partícipe en ese desarrollo. En este sentido la petrolera estatal noruega Statoil (actual Equinor) tendría un rol clave en la política de compras del sector, ya que no solo actuaría como operador offshore sino que también coordinaría el apoyo económico y tecnológico para los proveedores locales.
Para la segunda ronda de concesiones en 1969, ya habían sido impuestas condiciones más restrictivas para el concesionamiento de los campos hidrocarburíferos, incluyendo un tratamiento preferencial hacia los proveedores noruegos, lo que fue finalmente aceptado por las multinacionales petroleras luego de una dura oposición a estas medidas.
La década del 70 fue un período de grandes convulsiones para el sector petrolero. En efecto, las abruptas escaladas en el precio internacional del petróleo (gravemente afectado por el embargo petrolero árabe y la revolución iraní, siguiendo con la guerra Irán-Iraq), así como la inestabilidad política en los principales países productores, dio a un país con instituciones democráticas estables como Noruega, mayor poder de negociación ante las transnacionales petroleras, siendo esto reforzado por el descubrimiento del campo petrolífero gigante de Ekofisk en 1969.
En este sentido, la regulación sobre el índice de contenido local (los índices de “contenido local” son el porcentaje de bienes y servicios adquiridos que deben ser de origen nacional, para alcanzar objetivos relacionados al propio desarrollo industrial y tecnológico) fue estructurada y formalizada con el Decreto Real de diciembre de 1972, estableciendo que:
“el concesionario llevará a cabo la exploración y explotación hidrocarburífera desde una base en Noruega. Su organización en Noruega será suficiente para dirigir esta actividad, y tomar todas las decisiones respecto a la actividad.
El concesionario utilizará bienes y servicios noruegos en la actividad en tanto sean competitivos respecto a calidad, servicio, cronograma de entrega y precio.
Los contratistas noruegos serán incluidos en las licitaciones en tanto produzcan bienes o provean servicios acorde a lo requerido.
Al evaluar las ofertas hechas por los licitantes noruegos o extranjeros, se tomará en consideración la extensión en que los licitantes utilicen bienes y servicios noruegos.
El concesionario será responsable por el cumplimiento de estas disposiciones para sus contratistas y sub-contratistas.”
En 1972 también fueron creadas la petrolera estatal noruega Statoil y la Dirección de Petróleo Noruego, con funciones de control técnico, regulatorias y de asesoramiento. Por su parte, el Ministerio de Petróleo y Energía quedó a cargo de otorgar concesiones y controlar a los concesionarios en el cumplimiento de los requerimientos noruegos de contenido local.
El Gobierno Noruego, Statoil y los industriales noruegos utilizaron su influencia para estimular asociaciones entre las multinacionales petroleras y proveedores locales, llegando las autoridades a dividir contratos y restringir el otorgamiento de permisos de trabajo a extranjeros en la plataforma continental noruega a fin de facilitar la participación de compañías noruegas en la cadena de suministros de la explotación hidrocarburífera offshore (los requerimientos de mano de obra extranjera debían ser evaluados por los sindicatos noruegos antes de ser otorgados).
La Dirección de Petróleo Noruego también intentó influir en las tecnologías a utilizar en los campos petroleros, favoreciendo en esta materia a proveedores domésticos.
En el mismo sentido, las multinacionales petroleras y consultoras de ingeniería extranjeras que operaban en la plataforma continental noruega fueron “forzadas”, por medio de acuerdos de licenciamiento, a entrenar y transferir conocimiento a las empresas petroleras y de ingeniería locales. Luego de un periodo de capacitación, las petroleras noruegas Statoil, Norsk Hydro y Saga (ex NOCO) comenzaron a gerenciar proyectos de exploración y desarrollo, pasando luego a ser directamente operadores en la producción hidrocarburífera.
En síntesis, la política de “norueguización” descansaba sobre múltiples ejes:
- Incremento en la participación y operación en las licitaciones para las petroleras noruegas;
- Incremento en la provisión de bienes y servicios locales al sector hidrocarburífero offshore;
- Desarrollo industrial;
- Investigación y Desarrollo (I+D) llevada a cabo por instituciones y empresas noruegas;
- Fuerte concentración en el desarrollo de productos, nuevas tecnologías y métodos de producción;
- Oportunidades educativas.
Durante la década del 70, estos lineamientos fueron minuciosamente aplicados, logrando romper las cadenas tradicionales de proveedores de las transnacionales petroleras e incrementar sustancialmente el contenido local en la explotación offshore.
Mientras que hasta fines de los 60, en los astilleros noruegos solo se realizaban trabajos de ajuste y reparación para el sector petrolero offshore, a principios de la década del 70 ya comenzaron a construirse nuevas plataformas, si bien en base a diseños del exterior.
Tanto fue así que en 1973 la industria naval noruega logró un avance significativo cuando el Grupo Condeep (consorcio de contratistas noruegos encabezado por Aker) ganó un contrato para construir dos plataformas offshore para Mobil Oil y Shell destinadas a la plataforma continental británica.
En 1974, el Grupo Condeep recibió más órdenes de construcción de plataformas tanto para el Reino Unido como para Noruega.
Estos contratos “llave en mano” fueron bastante relevantes dada la complejidad de la industria hidrocarburífera offshore en aguas profundas, demostrando a su vez la mayor efectividad de los consorcios de compañías que se unían para competir en grandes licitaciones y contratos.
En vista de lo logrado, en 1979 el gobierno noruego firmó con las multinacionales petroleras los “acuerdos de tecnología” o “acuerdos de buena voluntad” por los cuales se les daba prioridad en las concesiones a aquellas empresas que contrataran al menos 50% de los servicios de investigación y desarrollo (I+D) en instituciones noruegas, privilegiando la transferencia tecnológica por sobre los aportes financieros. Simultáneamente, hubo fuertes inversiones para crear nuevas instituciones de investigación y capacitación integradas por todos los componentes de la cadena de valor: operadores, proveedores de equipamiento y empresas de servicio de ingeniería.
Entre 1974 y 1985, Statoil fue el operador en muchos campos de la plataforma continental noruega, lo que resultó crucial para impulsar la adquisición de bienes y servicios locales. Por el contrario, cuando el operador no fue una petrolera noruega, las multinacionales se manejaron con su propia cadena de proveedores (como sucedió en el campo gigante Ekofisk cuyo operador fue la petrolera estadounidense Phillips que adquirió bienes y servicios principalmente en los EE.UU. y Gran Bretaña).
Paralelamente a esto, la Federación de Industrias Noruegas presionó al gobierno para incrementar el ritmo de las licitaciones de campos petrolíferos con el fin de mantener el nivel de inversiones y evitar altibajos en la economía noruega.
La industria de gas y petróleo en Noruega ha superado el 20% de participación en su PBI, pero su importancia no es debida solamente a la extracción de hidrocarburos sino también al desarrollo del entramado de la industrias proveedoras en general, y de la cadena de valor navalpartista en particular, contando esta última para el año 2009 con 114.000 trabajadores (sobre una población total de 4,8 millones de habitantes).
De todas formas, no solo las políticas de contenido local y transferencia tecnológica implementadas por el Gobierno Noruego, con consenso de trabajadores y empresarios, posibilitaron este desarrollo virtuoso.
A principio de los 70, antes de iniciar la explotación petrolífera offshore, Noruega ya contaba con una población educada y una economía diversificada en sectores económicos, tales como la industria naval, el procesamiento de madera, la industria metalmecánica, la industria petroquímica, la refinación de petróleo y la extracción minera, así como experiencia en el desarrollo de grandes proyectos hidroeléctricos y la regulación en la explotación de recursos naturales como la minería, la pesca y la energía hidroeléctrica.
Asimismo, las universidades noruegas ya formaban profesionales en áreas correlacionadas con las necesidades de la industria hidrocarburífera offshore, tales como geología, energía, ingeniería naval y procesamiento industrial de metales y materiales.
Cabe añadir que dos terceras partes de los operarios en las plataformas offshore no requieren educación terciaria o calificación técnica especial, por lo que la mayoría de los trabajadores necesarios para el desarrollo del offshore en Noruega – dado su nivel de instrucción -, pudieron ser contratados luego de realizar cursos de capacitación de corta duración.
En Argentina, la apertura de la exploración y explotación hidrocarburífera offshore así como la exportación de gas natural licuado (GNL) del yacimiento Vaca Muerta se presentan como una oportunidad histórica única.
Argentina estaría en condiciones de producir en el proyecto Argerich (ubicado en la Cuenca Argentina Norte – CAN) 250 mil barriles de petróleo diarios, duplicando la producción actual de YPF, lo que equivale a más de US$8.000 millones por año, sin contar con que los geólogos de YPF estiman que, solo en el área explorada, hay posibilidad de explotar 3 ó 4 pozos más de esta envergadura, multiplicando varias veces el volumen inicial proyectado.
Además, el gasoducto Néstor Kirchner y la construcción de otros dos gasoductos más conectando la formación de Vaca Muerta con terminales portuarias en el sur de la Provincia de Buenos Aires, posibilitarán en un plazo de diez años, la exportación de 25 millones de toneladas anuales de GNL, lo que a su vez requerirá 465 buques metaneros para su transporte.
Nuestro país, como Noruega antes de iniciar la explotación petrolífera offshore, cuenta con una industria diversificada, mano de obra calificada, una masa crítica de ingenieros navales y petroleros así como un Plan Nacional de Ciencia y Tecnología, en el que se encuentran incluidas tanto la industria naval como la petrolera.
En particular con respecto a la industria naval en Argentina, entre astilleros públicos y privados, 18 se encuentran operativos (Noruega tiene 19 astilleros activos) y el mayor de ellos, Astillero Río Santiago, tiene la capacidad de procesar 360 toneladas diarias de chapa además de disponer de tres gradas de 220, 180 y 160 metros de longitud cada una (las mayores del país) con cuatro grúas que pueden izar bloques de hasta 240 toneladas, lo que permite la construcción de buques petroleros de hasta 80 mil toneladas de porte bruto.
Por otro lado, a diferencia de Noruega que tuvo que crear de la nada una empresa petrolera estatal, Argentina ya cuenta con una petrolera controlada por el Estado, que cuenta con más de un siglo de experiencia y ha probado en Vaca Muerta su capacidad para utilizar métodos de extracción hidrocarburífera con altos niveles de complejidad técnica.
Sin embargo, aún no se han instrumentado políticas que posibiliten que la exportación de hidrocarburos sea utilizada para impulsar a la industria nacional ni tampoco se ha sancionado la legislación necesaria que permita alcanzar objetivos relacionados con nuestro propio desarrollo industrial y tecnológico.
Para lograr esta meta, nuestro país debe implementar un plan estratégico a mediano y largo plazo en el cual el desarrollo de la industria nacional sea una política de Estado con eje en la integración regional, el crecimiento industrial y la transferencia tecnológica, dejando atrás el modelo de economía primarizada exportadora de commodities sin valor agregado.
En esta tarea resulta imprescindible llegar a un consenso entre gremios y cámaras empresarias de manera tal de presentar una propuesta unificada que sea articulada a través del poder político.
De lo contrario, sufriremos el destino de países como Angola, que a pesar de producir 1,2 millones de barriles de petróleo diarios (el segundo mayor productor de petróleo en el África Subsahariana) y poseer reservas de 12.700 millones barriles de petróleo (la segunda mayor reserva petrolífera de África), tiene una economía oligopólica profundamente inequitativa, donde el 15% de la población percibe el 90% de los ingresos, mientras que el 68% de los angoleños vive bajo la línea de pobreza y 28% bajo la línea de indigencia, de acuerdo a datos de las Naciones Unidas.
Fabián Lugarini – Analista Económico – Ex-asesor en Transporte, Energía, Pesca y Minería de la Honorable Cámara de Senadores y en la Honorable Cámara de Diputados de la Nación – Asesor en Transporte y Ambiente en la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.