El proyecto de decreto que pretende derogar los Decretos 2694/91, reglamento del servicio de practicaje y pilotaje, y 1829/15, que designa a la Prefectura Naval Argentina como autoridad de aplicación del convenio internacional sobre normas de formación, titulación y guardia para el personal de los buques pesqueros, ha generado reacciones encontradas en el ámbito fluviomarítimo entre quienes ven una oportunidad de progresar y quienes ven una amenaza a su profesión. Pero analicemos este decreto en lo que refiere al practicaje y pilotaje para comprender mejor de qué se trata.
En la actualidad, la prestación del servicio de practicaje y baquía se encuentra regulado principalmente en el Decreto N° 2694/91, por el que se aprueba el reglamento de los servicios de Practicaje y Pilotaje para los ríos, puertos, pasos y canales de la República Argentina; en el Decreto N° 37/25, de aprobación del régimen de la Navegación Marítima, Fluvial y Lacustre o REGINAVE, en el Decreto 817/92, de reorganización administrativa y privatización, transporte marítimo, fluvial y lacustre, practicaje, pilotaje, baquía y remolque, regímenes laborales, disposiciones generales; y 572/94, por el que se aprueba el
reglamento de formación y capacitación del personal embarcado de la marina mercante.
Todos estos cuerpos normativos regulan en más o menos la actividad y formación del práctico y el baqueano, entonces veamos como pretende modificar esta situación este nuevo proyecto de decreto (PD).
Los primeros artículos del PD en cuestión, no plantean cambios normativos significativos que ameriten un análisis en profundidad pues, como dijimos, continúan con el status quo vigente. Sí es interesante hacer notar que en el reglamento de practicaje vigente (Dto. 2694/91), que este proyecto pretende derogar, el artículo 3 último párrafo dice que “la ARMADA ARGENTINA (ARA) y la PREFECTURA NAVAL ARGENTINA (PNA) deberán prestar los servicios de practicaje, pilotaje o baquía en aquellas zonas donde a juicio de la
autoridad de aplicación no hubiera práctico, piloto o baqueano, o la oferta de los servicios adquiriesen comportamientos monopólicos” mientras que el artículo 4° del PD solo dice que “la ARA y la PNA podrán proveer los servicios de practicaje o baquía”. En el último párrafo del artículo 3 del Dto. 2694/91 utiliza una conjugación del verbo “deber”, denotando una obligación de intervención obligatoria en caso de que se dé la situación de la inexistencia del servicio o quienes lo prestan, estuvieran cayendo en prácticas monopólicas. Si bien la obligación que actualmente rige sobre ARA y PNA podría ser contraproducente en cuanto es necesario que los efectivos de la misma estén abocados a tareas propias de la función castrense o de contralor como policía de la navegación, esta determinación obedece a la necesidad de garantizar la continuidad del servicio público. Esto se refuerza con el artículo 99 de la Ley 20.094 que consagra al servicio de practicaje en aguas jurisdiccionales como un servicio público regulado y controlado por la autoridad marítima. Al cambiar el verbo “deber” por “poder” están dando la posibilidad, el permiso o tolerancia para que la ARA como PNA ofrezcan, o no, el servicio de practicaje. Este reemplazo del verbo imperativo por uno facultativo no es un mero detalle semántico, sino que apuntala un profundo cambio de paradigma. El proyecto abandona el sistema histórico donde el Estado garantiza de forma material y preventiva la prestación del servicio (intervención ex ante), para transicional hacia un modelo donde el Estado se limita a tutelar el mercado de forma puramente administrativa (intervención ex post).
Esta delegación de la seguridad operativa en las reglas de la libre competencia se consolida
a través del siguiente entramado normativo del proyecto:
● Artículo 5: Faculta al Ministerio de Economía a determinar tarifas máximas,
instituyendo una potestad regulatoria que no es obligatoria.
● Artículos 6 y 10: Designan a la Agencia Nacional de Puertos y Navegación (ANPyN)
como autoridad competente para establecer regulaciones antimonopólicas y receptar
las declaraciones de precios.
● Artículo 21: Otorga a la Prefectura Naval la potestad de autorizar a capitanes
fluviales o de ultramar a ejercer el practicaje temporalmente frente a situaciones de
crisis.
Bajo este nuevo esquema desregulado, si un armador sufre un perjuicio por la interrupción del servicio o por prácticas monopólicas que tornen antieconómica la aventura marítima, su único remedio será iniciar lentos procedimientos administrativos para rogar el cese de la inconducta. En este punto, el proyecto exhibe una alarmante desconexión con la realidad naviera: ignora que la inmovilización de un buque tipo Panamax en la Vía Navegable Troncal genera costos de estadía (demurrage) e ineficiencias operativas que pueden superar holgadamente los USD 25.000 diarios. Atar la resolución de un conflicto de amarre
o tránsito a los tiempos de un expediente administrativo de defensa de la competencia garantiza un daño económico irreversible, un lucro cesante que ninguna multa posterior logrará reparar a tiempo. Mientras tanto, el artículo 21 queda relegado a funcionar como un peligroso “comodín” regulatorio, aplicable únicamente cuando el mercado colapse y el daño operativo ya se encuentre perfeccionado.
Por otro lado, el mencionado artículo 21 choca de manera incómoda con el Convenio Internacional sobre Normas de Formación, Titulación y Guardia para la Gente de Mar (STCW) y la Resolución A.960(23) de la OMI, donde el primero excluye a los prácticos de su ámbito de aplicación, por lo que el título de capitán de ultramar no otorga presunción per se de idoneidad para ejercer el servicio de practicaje, mientras que la segunda recomienda de forma contundente que la formación del práctico debe estar intrínsecamente ligada al conocimiento profundo, empírico y específico de la vía navegable local. Una situación en que se habilite a un capitán (fluvial o de ultramar) con conocimiento de zona a prestar el servicio de practicaje de forma excepcional por una crisis o fuerza mayor, podría acarrear una falta de servicio que compromete la responsabilidad objetiva del Estado Nacional (Ley N° 26.944). La propia autoridad de policía dispensó un permiso a una persona que no se encuentra debidamente capacitada según lo establecido en el REFOCAPEMM, en contradicción con todos los principios de seguridad de la navegación. El Estado no podrá alegar «caso fortuito» ni culpar exclusivamente al capitán, ya que fue la propia autoridad marítima la que, mediante un acto administrativo de exención, permitió que una persona sin la habilitación idónea exigida por los reglamentos locales tomara el control del buque en aguas restringidas.
A esta responsabilidad estatal debe sumarse el inevitable choque con el derecho privado internacional y el seguro marítimo. Si un buque sufre un siniestro (varadura o abordaje) bajo el mando de un capitán excepcionalmente autorizado por el artículo 21, que no cumple con los estándares de la Resolución A.960 de la OMI, los Clubes de Protección e Indemnidad (P&I) tendrán argumentos de sobra para rechazar la cobertura. Para el seguro internacional, un buque comandado por personal que no cumple los estándares técnicos exigibles es un buque ‘innavegable’ (unseaworthy). Una tolerancia administrativa o decreto desregulador local no obligará a un asegurador internacional a cubrir un siniestro derivado de la impericia técnica de quien tenía el mando cuando todo el arco normativo que lo supera (Ley de Navegación, tratados internacionales, Convenio de Santa Cruz de la Sierra) exige medidas rigurosas para la prestación de un servicio tan sensible como lo es el practicaje y baquía.
Avanzando en el análisis del articulado del PD, el mismo presenta una contradicción normativa de fondo entre su artículo 8° y los artículos 9°, 14° y 21°.
El artículo 8° dispone que “el régimen de baquía regulado en el Título 5 del RÉGIMEN DE LA NAVEGACIÓN MARÍTIMA, FLUVIAL Y LACUSTRE (REGINAVE), aprobado por el Decreto N° 37/25, también será de aplicación a buques de bandera extranjera”. Ese Título 5 mantiene la lógica histórica de la normativa nacional: la baquía y el practicaje son instrumentos esenciales para garantizar la seguridad de la navegación en zonas de difícil conocimiento hidrométrico, fluvial o portuario, precisamente porque exigen conocimiento empírico local profundo, no solo títulos genéricos.
Sin embargo, el artículo 9° habilita a los buques de bandera extranjera a exceptuarse de la obligación de embarcar baqueano cuando:
a) Tengan comando con Certificado de Conocimiento de Zona (aplicación analógica del artículo 17 del Decreto N° 817/92), o
b) Tengan comando titulado en Argentina que cumpla las mismas prescripciones.
En ambos casos, si el oficial no es de habla hispana, el proyecto solo le exige ‘conocimiento del idioma inglés’. Es decir, un capitán extranjero con unos pocos viajes previos y un certificado de idiomas puede prescindir del baqueano argentino sin más. Esta laxitud ignora la realidad operativa de la Vía Navegable Troncal: a excepción de Brasil, el idioma oficial de los países ribereños es el español, siendo este el código caso exclusivo de comunicación radial en el tráfico diario.
Si un buque bajo este mando extranjero se encontrara en peligro, o debiera coordinar una maniobra de sobrepaso o de vuelta encontrada en un canal estrecho, la exigencia de comunicarse a través del Canal 16 de VHF en inglés o mediante las Standard Marine Communication Phrases (SMCP) acarrearía un riesgo inaceptable. El denso tráfico de cabotaje local, compuesto por convoyes de empuje, buques areneros y embarcaciones menores, es de naturaleza netamente fluvial y no está sujeto a las exigencias del Convenio STCW para navegación de ultramar. Por consiguiente, sus tripulaciones no tienen la obligación legal ni la formación para comprender el idioma inglés.
En un entorno donde la seguridad de la vida humana y la prevención de abordajes dependen de la comunicación fluida y en tiempo real, el Estado no puede legislar presuponiendo que el tráfico local podrá descifrar las intenciones de un capitán extranjero.
Sustituir al práctico hispanoparlante por un oficial que no domina el idioma local es, en definitiva, quebrar la cadena de seguridad y conciencia situacional de toda la vía navegable.
Esta excepción se profundiza con el artículo 14°, que permite a la Prefectura Naval requerir una simple declaración jurada que acredite los viajes exigidos “para prescindir de los servicios de baquía o practicaje”. Y culmina en el artículo 21°, que faculta a la Prefectura a autorizar “en situaciones de crisis del sistema o de fuerza mayor” a capitanes de ultramar o fluviales “con conocimiento de zona” a prestar el servicio de practicaje en forma temporaria.
Se torna especialmente grave si consideramos lo siguiente: El Acuerdo de «Santa Cruz de la Sierra» (aprobado en Argentina por la Ley N° 24.385) es un tratado internacional. De acuerdo con el Artículo 75, inciso 22 de nuestra Constitución Nacional, los tratados internacionales tienen jerarquía superior a las leyes y, por decantación, a cualquier decreto reglamentario del Poder Ejecutivo. Un decreto nacional que pretenda instaurar una simple Declaración Jurada (DDJJ) unilateral no puede eximir ni flexibilizar las exigencias de seguridad pactadas internacionalmente con Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay. El Acuerdo de la Hidrovía posee sus propios reglamentos operativos que establecen que, para eximirse del practicaje, un capitán extranjero debe acreditar su condición de «Baqueano» o «Piloto» de la Hidrovía. Esto no se logra con una promesa (DDJJ), sino mediante la acreditación de una cantidad específica de viajes redondos (viajes de reconocimiento y de habilitación) y la superación de exámenes formales ante las autoridades competentes de los países signatarios.
Como incidente que sigue por cuerda al expediente principal, la Indeterminación del Sujeto (Vicio de Imprecisión) que podemos observar en el estudiado artículo 14 es una cuestión no menor que no debe pasar desapercibida. Si el artículo 14 permite la dispensa mediante declaración jurada (DDJJ) sin especificar quién es el sujeto obligado a solicitar la eximición del servicio de practicaje, se genera una zona de penumbra:
● El Capitán: Posee la pericia técnica, pero es un dependiente del armador.
● El Armador: Tiene el interés económico, pero carece de la inmediación con el puente de mando.
● El Agente de Transporte Aduanero (ATA): Suele ser quien gestiona ante la autoridad, pero no puede dar fe de la idoneidad técnica en tiempo real.
Esta falta de determinación vulnera el principio de seguridad jurídica. En el derecho marítimo, la idoneidad debe ser certificada por la Autoridad Marítima, no simplemente declarada por un particular interesado en reducir costos operativos. Nuestros canales de acceso (Río de la Plata, Paraná) son de «aguas restringidas» y cambios constantes, por lo que permitir que un capitán argentino o extranjero (por más experimentado que sea en mar abierto) prescinda de un práctico basándose en una DDJJ sobre requisitos del REFOCAPEMM sin una evaluación efectiva, es ignorar la naturaleza técnica de la baquía.
En síntesis: el artículo 8° invoca un régimen de seguridad que exige conocimiento local especializado, mientras que los artículos 9°, 14° y 21° crean un sistema de excepciones tan amplio que convierte la regla en excepción y la excepción en regla. La seguridad de la navegación queda subordinada a la conveniencia económica y a la “libre competencia”.
Peor aún, el artículo 9° configura una extranjerización encubierta y deliberada del servicio de practicaje y baquía. Al permitir que capitanes extranjeros —muchos de ellos empleados de las mismas navieras que operan diariamente en la Vía Navegable Troncal— acrediten “conocimiento de zona” con requisitos mínimos y desplacen al práctico o baqueano argentino, el proyecto no sólo desplaza de facto a los profesionales nacionales formados bajo el REFOCAPEMM y con experiencia acumulada durante décadas. Está cediendo soberanía en la prestación de un servicio público esencial en aguas jurisdiccionales argentinas.
Lo que se presenta como “facilitación del transporte global” y “eliminación de duplicidad de costos” es, en realidad, un mecanismo de sustitución sistemática: el práctico argentino, con su conocimiento empírico insustituible de bancos, corrientes, fondos y comportamientos locales, es reemplazado por un capitán extranjero cuya única ventaja es el ahorro para el armador. Se prioriza el flete más barato para el extranjero por sobre la soberanía nacional y la seguridad en la navegación, la continuidad del servicio y la preservación de un saber técnico que es patrimonio estratégico del país.
En definitiva, el proyecto de decreto no desregula: desnacionaliza el practicaje y la baquía.
Como cierre, corresponde señalar que el presente decreto también dispone el traspaso progresivo de las escuelas de formación y capacitación del personal embarcado de la Marina Mercante (Escuela Nacional de Náutica, Escuela Nacional Fluvial y Escuela Nacional de Pesca) desde la órbita de la Armada Argentina hacia la Prefectura Naval Argentina y la Agencia Nacional de Puertos y Navegación. Dicho aspecto, por su relevancia y complejidad, será objeto de análisis en un artículo posterior, a fin de no diluir el foco del presente análisis centrado en el practicaje y baquía”.
Dr. Roberto Benítez Leto
Especialista en Supply Chain Management – Logística Portuaria
Navega Fluvial ARG